思想者｜中心推行四年：“街区制”咋就那么难！

liukang20244天前166吃瓜610

来历：我国房地产报

赵燕菁，重庆建筑工程学院城市规划专业结业，曾长时刻担任我国城市规划规划研究院副总规划师。2004年9月起转任厦门市规划局局长，后掌握厦门规划作业直至2015年卸职。他刚到厦门时，厦门规划正困难爬坡。脱离时，厦门规划不办理念、规划仍是办理，都已成为全国同行业领先者。从老城维护到城市多样性，厦门的共同面貌正取得越来越多外来者的认可和称誉。

写在前面

城市让人日子更夸姣，这是我国政府正在努力的开展方向，给予国际的我国方案，城市当然也不能缺席。2015年12月20日至21日，时隔37年再次举行中心城市作业会议，提出在“建造”和“办理”两头着力，改动城市开展方法，完善城市办理系统，进步城市办理才干，处理城市病等杰出问题。配套文件《中共中心国务院关于进一步加强城市规划建造办理作业的若干定见》随后于2016年2月印发。

这份定见最受注重的是，我国新建住所要推行街区制，原则上不再建造关闭住所小区，已建成的住所小区和单位大院要逐步翻开。从出台到现在已四年，走得并不算顺溜，所触及的体系与实际捆绑，都非住建部分所能独立攻坚完结。

通往抱负之路，该怎样才干走得好、走得通。我国房地产报对“街区制”所相关到的准则问题、思维问题和尖利的实际问题，进行了一场思维之旅，咱们欢迎有识之士约访或来稿，供给致用之思维与方法。

中房报记者高拯坤 | 北京报导

“城市的姿态不是规划师想怎样规划，就能怎样规划。”

赵燕菁挺直了身体，用手轻敲着桌子说：实际告诉我，全部的规矩都是迫使“马有必要走日，象有必要走田”。

赵燕菁本来是一个官员，厦门市规划局局长。退下来后，现在他是厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院和王亚南经济研究院“双聘教授”。能够说，赵燕菁是一个不得多见的“异端”，敢说话，关键是敢说真话。这种性格也给他带来过大费事，好的是，终归有惊无险。土地和规划亲近相连，又由于长时刻的实操作业，赵燕菁说，“我国城市巨大成就背面的真实隐秘，便是发明性地开展出一套将土地作为信誉根底的准则——‘土地财务’。”这还不行，他了解无误地说，“没有（土地财务）这一巨大的准则立异，我国特色的城市化路途便是一句废话”。哪怕是实际，也没有人会去说这种话，这无疑是独孤求拍“板砖”。但，不得不讲，赵燕菁的才华、勇气和侠气，是茫茫人海里的一片吉光。关于土地财务，赵燕菁说他既不拥护也不对立，但要辩证地看待。

2004年到2015年，掌握厦门规划作业的十年韶光，赵燕菁有时机将一座城市打造成心目中抱负的姿态。走马上任，他做的榜首件事便是依照规划领域遍及认可的“敞开式小街区”理念，将厦门的路网切密、划出敞开式小街区。

对立因而不行阻挠地爆发了。小区敞开之后，开发商回绝拿地，原因是没方法供给公共服务；领导嫌他没事找事，给本就严峻的当地财务增压；大众怪他撤除围墙，拉低了厦门小区的层次。

当规划抱负受阻体系捆绑夭亡时，赵燕菁益发了解小区“围墙”的实质是什么。

他说，“围墙是下降公共服务本钱的东西。只看到街区巨细这些外表问题是没有用的，有必要搞清楚街区制的来龙去脉，搞清楚我国的开展逻辑，将二者结合去考虑，才干看透、看懂我国城市开展的种种问题。”

2015年，赵燕菁脱离厦门市规划委员会（原厦门市规划局），成为厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院和王亚南经济研究院“双聘教授”。具有35年规划作业经验的他，不只是学者型“明星官员”的代表，更是我国城市高速开展的亲历者和深思者。

2019年12月17日，在中心提出推行“街区制”将满四年的时刻节点上，我国房地产报记者约访赵燕菁，根究我国推行街区制的“难”，以及他对我国城市开展的考虑。

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测验：规划局长遭受“乌托邦的街区制”

最美的城市，时刻会给出全部答案。作为一名规划师，最走运的事，莫过于亲手将一座城市打造成自己心目中最抱负的姿态。

赵燕菁是走运的。2004年调任厦门市规划局并担任局长，使他有时机施展才华。在这之后，由赵燕菁主导的规划部分有意识地在厦门进行街区制推行。一方面坚持不为小区规划围墙；一方面将路网切小，把红线留给政府。

敞开式小街区在厦门是落地了，可没有料想中的顺畅，即便这现已是规划领域遍及认可的先进理念。规划刚刚调整，开发商就找到了厦门市规划局。

“你这都是小街区，地我不拿了。本来都是大街区，你非要规划一条路穿曩昔，我的小区服务还怎样供给？一个街区就那么几个人，我能为几个人修一个游泳池、一个小学吗？”

市里的领导怒气冲冲地跑到了规划局。

“你们规划局怎样这么落后，你看人家其他城市小区多大，像一个个公园，里边绿树成荫，鲜花怒放，又安静又安全，能够在里边打太极拳，你们规划的小区一抬脚就出门上街了。”

各个部分的领导们紧跟着给规划局发问，要求给自己单位的作业楼外建个围墙。“你看中心机关哪个不把自己围得结结实实的？曾经建造部还敞开前面的广场，后来不也给自己围起来了吗？”

居民也跑到规划局“登门拜访”，这是最让赵燕菁头疼的事。

这些居民提出，敞开的小区无法办理，要请求建造围墙。原因是物业公司回绝为敞开式小区供给服务；其他小区有围墙，小偷就会跑到敞开的小区行窃。

“这些小区没有规划围墙，所以规划局不同意新建围墙。咱们不同意居民就上访，每次上访的成果都是居民胜出。”赵燕菁苦笑，这件事折腾到终究，厦门的公安部分爽性发文要求，全部有条件的小区都要进行关闭。

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考虑：街区大的省钱，小的挣钱

厦门的这次测验，使赵燕菁益发了解，敞开街区不是一纸文件就能够推进得了，后边触及许多的详细利益。

“有的人以为，推行街区制是规划层面的事，由于中心现已出台了文件，只需求规划部分依照文件履行即可。”赵燕菁对此并不认同，他说，假如从土地准则上看街区制，就会发现所谓的街区制，只是冰山暴露在外的一角。

“最中心的便是公共服务供给的形式，围墙在城市中的真实含义是差异不同水平的公共服务，即围墙是下降公共服务本钱的东西。撤销围墙就意味着公共服务有必要平等。”赵燕菁心中有许多问题：

为什么发达国家推行敞开式小街区时，我国会呈现这么多大型的关闭街区？

为什么发达国家能够把土地切成小块出让，我国却坚持批发而不零售？

为什么发达国家能够直接购买宅基地盖房子，我国人却只能从开发商手里买房子？

这些问题是他在厦门规划局任职时一向考虑的规模。“只看到街区巨细这些外表问题是没有用的，有必要搞清楚街区制的来龙去脉，搞清楚我国的开展逻辑，将二者结合去考虑，才干看透、看懂我国城市开展的种种问题。”

赵燕菁说，在改革敞开初期，我国政府没有钱进行城市建造，省钱的城市规划便是好的城市规划，因而才会呈现“宽马路，大街区”。

“城市和乡村最大的不同便是公共服务的水平。前期的城市，公共服务底子等同于根底设施。根底设施多是沿路建筑，路途越长，根底设施投入越多。公共服务的本钱能够视作‘路途长度的函数’。大街区和关闭街区看似互不相关，实际上都是省钱这一逻辑下的产品。”

“大街区外表看是缩短了路途的长度，实质却是将街区内部的公共服务外包给开发商和小区居民。这和方案经济时代的机关大院千篇一律，都是我国政府没钱而想出的一个变通的方法。改革敞开之后，仍旧没钱的当地政府直接仿制了这种形式，只不过本来的机关单位换成了开发商等第三方。”

“小街区与此不同，小街区的方针不是为了省钱，而是为了挣钱，路网越密，公共服务越好，地价就越高。”

“在西方发达国家，人们买房子相当于直接购买宅基地，购买之后的公共服务由政府供给。西方发达国家的政府会尽或许把地块切小，把路变窄。这样地块的进深小，假如进深过大，中心的地块就卖不出去，由于不临街就无法享用平等的公共服务。一般来说，房子有必要有一侧临街，地块进深在20米~30米。”

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实际：政府有才干接收公共服务吗？

“省钱逻辑催生的关闭式小区，是我国推行街区制的妨碍。”赵燕菁说，由于我国缺失物业税，政府只能把关闭街区内的公共服务外包以削减一般性公共预算的开销。做法便是关闭式小区内的住户们通过交纳物业费，雇佣物业公司供给公共服务（治安、环卫、美化等）。

“公共服务是典型的规模经济，关闭街区越大，供给相同水平物业服务摊到每一户居民头上就越‘经济’，或许说能够用较少的物业费保持较高水平的公共服务。即，路途窄对应着地块小，路途宽对应着地块大，不存在路途宽地块小的组合。在我国，公共服务越好，地块越大。”

赵燕菁结合他在厦门的实践说，假如我国推行小街区制，政府有必要当即接收这些公共服务。街区越小（乃至一家就买一小块地），政府需求承当的公共服务（垃圾清运、树立巨大的差人部队保持治安等）就越多，成果必定是财务开支倍增。在短少财产税的前提下，公共服务的添加势必会发生巨大的财务缺口。

比照我国和西方国家不同的税收准则，能够得出愈加明晰的答案。

我国的税收以间接税为主，直接税为辅，西方国家恰恰相反，以直接税为主，间接税为辅。我国的物业费与国外的财产税性质是相同的，仅有的差别是没有交给政府，所供给的公共服务只要缴费的业主能够取得。

直接税，是由居民直接交纳的税收，间接税是由企业交纳的税收。在英美等西方发达国家，直接税中和公共服务联系最亲近的便是财产税。财产税是这些国家大众交得最多的税，城市公共服务的绝大部分运营本钱均来自于财产税。正是由于直接税，西方国家才有了“纳税人”的概念。

“由于我国短少财产税这样给公共服务直接定价的东西，城市不能外包给物业公司的公共服务（比方根底教育），就只能通过户籍这样蠢笨的方法操控本钱。”赵燕菁以为，外表上互不相关的户籍准则和关闭街区、大路网，其实底层原因都相同，均是公共服务定价形式。

他不由反诘：“我国的许多当地政府财务现已很严峻了，要仿效国外实施敞开式小街区，有必要对公共服务定价形式做底子改动。这种定价形式真的合适我国吗？”

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难题：钱的问题不处理，就寸步难行

赵燕菁做过更深化的考虑，我国方案经济时代没有土地市场，为了省钱，最优的规划形式是大街区。现在实施市场经济有了土地市场，我国为什么不能像旧我国或许西方国家那样转向小街区，然后赚更多的钱呢？

“假如仿效发达国家的形式，我国政府就得向大众征收财产税。可是在曩昔的这些年，我国为了处理本钱缺乏的问题选用了土地金融准则。这个准则的特色便是在购买物业的一起，把70年的财产税一次性付出了。”

“假如政府替代物业公司，物业费转为财产税，政府就有必要将现在物业公司的服务一起接手，政府会做得比物业公司更好吗？假如政府不接手，继续将服务外包给第三方，大众现已交过一次钱，莫非还要向政府再交一次？”

赵燕菁以为：“钱的问题不处理，政府在推行街区制的时分，这些小区就会好像一座座堡垒，需求一个个去降服。”

最实际的问题是，现已构成的关闭式小区，敞开后政府能否供给服务？假如不能，是不是需求给本钱添加的第三方补助？假如补助，政府的收入何来？

“敞开式小街区能够缓解交通拥堵等问题，却献身了部分本来归于关闭式小区业主的权益。要敞开现有关闭小区，就有必要把最初卖给社区的部分土地征回来，现在地价远远高于出让时的地价，政府底子无力补偿。加之小区公共部分都以公摊的方法记入每个业主的产权，征收的阻力可想而知。”

“在新建小区推行街区制面对着相同的问题，即政府供给公共服务的钱从哪里来。除非能够独自对新建小区开征财产税，不然政府相同无法为社区供给继续的公共服务。”

“那些回绝交钱的小街区将无法享用政府供给的公共服务，会逐步演变为城中村。即便业主们团体雇佣了物业公司，物业公司也会想方法建起围墙关闭小区。”

“公共服务的特色便是统一标准、平等服务。咱们的城市，不能一部分人交财产税，一部分人不交。”在赵燕菁看来，国家供给遍及的公共服务，比方北京交通快捷，对全部人都是相同的，不能对一些人特别好，对一些人欠好。

“曩昔几十年构成的关闭小区，服务标准不同，物业费标准也不同，政府接手公共服务后，依照低水平征收财产税，高级小区的服务水平就会下降；依照高水平小区供给服务，低收入居民就会担负不起。”

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警觉：不能换门把手而拆房子

东西方城市开展不同的内在逻辑，使赵燕菁感受颇多。

“在我国，一个小区最重要、最贵重的公共服务便是教育，校园好整个小区都增值，乃至是买某个小区的房子，意图便是为了买这儿的服务。”

“美国人买服务的逻辑和我国不相同，我国是一次性交了70年的服务费，美国是每享用一天，就得交一天的钱，例如美国某小区周边新建了公园，小区增值了，业主需求交纳的财产税就会相应地添加。因而，对西方发达国家来说，建造住所和建造商业楼、工厂是没有区其他，每一栋物业都是税源。”

“我国与此不同，住所用地是本钱，工业、商业地产才干带来现金流（税）。为什么工业用地和商业用地比住所用地价格低？是由于工厂交税最多，处理作业最多，商业次之。住所不但不交税，政府还要补助（比方教育），建得越多政府现金流缺口越大。”

赵燕菁表明，我国政府根底设施建造短少本钱，通过建造住所能够完结变相融资。能够说房地产便是城市的“股市”，买房就相当于买这个城市的“股票”。这也是我国房价高的原因。

“我国通过这种一次性收费的形式，积累了本钱，先给企业补助，企业交税再用于为大众供给公共服务。这种三方买卖，使政府财务一进一出完结了收支平衡，也使我国完结了腾跃式开展。”

赵燕菁略有忧虑的是：一座城市财务的收费形式，决议了城市的姿态。为什么咱们一个不殷实的国家能够建高铁、建“鸟巢”，能够建这么多国际级的根底设施？这些钱满是卖地卖来的，假如征收财产税，我国的土地融资功用就不复存在了。

“美国城市的头号大税便是财产税，不算联邦搬运付出的条件，这个税占一个城市的财务最高能够逾越70%，就算是加上联邦搬运付出占比也逾越40%。假定北京市财务有40%来自于财产税，北京人得交多少钱？”

“即便我国开征财产税具有可行性，也必定非常困难。两种公共服务定价形式的切换，必定带来剧烈的社会抵触。假如强制征收财产税，将呈现非常严峻的社会问题。”

“假如我国缴不了这么多，比方财产税只占总税收的10%乃至更低，税收掩盖不了公共服务的本钱，也就失去了含义。”

有了这些考虑，赵燕菁得出了自己的答案，敞开街区看上去只是一个简略的规划问题，可一旦真的打开就会发现，其背面是一系列杂乱的准则问题。推行街区制不只要完结高度杂乱的税收准则切换，乃至要面对政治体系抵触。这就像谚语所说，“一开始只是要换个门把，终究却拆了整栋房子。”

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反思：敞开没错，但关闭真的欠好吗？

实验和考虑后，赵燕菁好像有所彻悟。已然敞开式街区这么杂乱，为什么不能反过来考虑，使用关闭式街区的优点呢？

要知道，世上没有完美的准则，关闭式街区固然有许多下风，但西方发达国家的准则相同有缺点。许多外国的城市债台高筑，带有围墙、供给排他性公共服务的社区也在敏捷添加。

“跟着城市的扩展，社会阶层的多样化，为一个城市供给相同水平或相同价格公共服务的难度越来越大。任何一种公共服务组合，都只或许满意一类顾客的需求。”

赵燕菁在不断地琢磨，寻找着推行敞开式街区更可行的方法。

比方，量体裁衣、因时制宜。在能够担负较高公共服务水平的中心区推行小路密网、敞开街区。在供给公共服务本钱较高的区域，将服务外包给社区，由居民自己确认社区公共服务标准。在这些当地恰当扩展街区规模并答应关闭办理。

也能够选用老区老方法，新区新方法。尊重现已构成的关闭式街区，在新的街区依照敞开式街区规划，一起开征相应的物业或财产税。

在赵燕菁心目中，上海大学路敞开街区是一个比较成功事例。2003年，瑞安集团参阅硅谷和左岸将复旦至江湾体育场的大学路改造成为一个敞开式社区，通过底商发明的现金流，支撑了敞开街区的运营本钱。

“尽管钱的问题处理了，可是消防标准却使这样的混合形式难以为继，说究竟仍是公共服务的问题。”

“中心刚提出街区制的时分，咱们都以为很简略，可是推了一把没推进就都缩了回来。这是否阐明最初敞开街区提错了？我想并不是，至少敞开街区推行过程中呈现的问题，加深了咱们对城市形状更底层机制的了解和知道。”建议街区制的这四年，让赵燕菁看到了更多问题，他直言，那些参加方针拟定的学者们要好好反思咱们的理论哪里存在缺点？哪里是错的？不要一味责备当地政府执行中心要求不力。

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惋惜：画图简单，规矩难改

“2016年街区制写入中心文件时，我就在想，咱们的学术界究竟有没有弄清楚什么是街区制？他们或许觉得街区制很简略，小街区密路网只需求规划师动动笔就能调整了。”

多年前赵燕菁也是这么以为的。他乃至想不了解为什么我国要自创大街区制。已然咱们都以为国外规划好，咱们不会规划还不会照搬照抄吗？

“我刚当局长时，以为关闭式街区便是规划理念问题。我对规划院讲，通过前史检测，咱们最喜欢的街区形状就那么几个，比方上海老租界区、天津五大路、厦门鼓浪屿、北京什刹海……你们不会规划，就抄一个，哪怕去测绘一个过来。”抱负的形式在实际中行不通，使赵燕菁了解，城市形状不是理念问题，背面是被更深层的城市运转逻辑所左右。

在他看来，我国的城市化开展到今日，其内在现已远远超出了建造的领域。我国的土地财务和公共服务收费形式，决议了我国的形状。这些都是广义的城市规划，规划图只占有了其间的非常之一，住建部分分担的规划只是其间一小部分。

“在实际中，那张规划图并不重要，重要的是那些决议详细项意图规矩。好像下棋一般，谁下棋无所谓，可是有必要得依照规矩落子。”赵燕菁说，这些规矩是由住建部分之外的其他部分决议。大到税收准则、社区自治准则、土地出让准则、财产继承准则，小到消防标准、住所公摊等都对城市运转的规矩发生严重影响。

“新我国建立至今，从未像今日这样注重规划作业。”回想起2015年年末举行的中心城市作业会议，赵燕菁不无叹气。他说，这次会议本来叫作“中心城市规划作业会议”，是专门研究规划的会议。“新我国建立以来，中心曾举行过几回城市作业会议，但没有一个是专门讲城市规划。2015年对规划作业来说是一次前史性的时机，更是住建部分将这些问题抛出来的时机。可是咱们自己对规划都没看透，也没有充分准备，终究没有方法才把城市规划作业会议变成了城市作业会议。现在看来，整个中心城市作业会议讲得大部分都是建造部分自己的事。”

“为什么城市规划这个会由中心招集，由于这件事需求中心给全部相关部分提出规划要求，而不是只是针对建造部分的作业提出要求。”

街区制推行遇到的阻力，赵燕菁非常慨叹。他说：阻力意味着规划师有必要逾越传统的建造领域去了解城市规划，这样才干真实执行中心对城市规划的要求。

（此文刊于我国房地产报12月30日11-12版责任修改何可信高拯坤）

流程修改：曹冉京

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